Trata-se de um dos temas mais cobrados nas provas. De início, cumpre observar o regramento da CF-88:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
Cumpre falar que, de acordo com o STF, a iniciativa de leis segue o princípio da simetria, Assim, devem os Estados seguir o modelo federal e as regras da iniciativa privativa do Chefe do Executivo – ADI 2.192 (inclusive, como já falamos, nos Estados isso se aplica inclusive para a Constituição Estadual, o que não existe na CF-88 pelo fato de ser oriunda do poder constituinte originário). Veja-se:
Segundo pacífica orientação do Supremo Tribunal Federal, as normas de atribuição de iniciativa no processo legislativo previstas na Constituição Federal constituem cláusulas elementares de distribuição de poder no contexto da Federação, razão pela qual devem ser necessariamente observadas pelos Estados-membros, independentemente da espécie legislativa envolvida. (ADI 5087, STF)
Como deve ser interpretada essa reserva de iniciativa do Chefe do Executivo?
O respeito às atribuições resultantes da divisão funcional do Poder constitui pressuposto de legitimação material das resoluções estatais, notadamente das leis. – Prevalece, em nosso sistema jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para instauração do processo legislativo. Não se presume, em conseqüência, a reserva de iniciativa, que deve resultar – em face do seu caráter excepcional – de expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em “numerus clausus”, as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis. (ADI 776, STF)
Já cobrado(PGE-PA-2022):
“Segundo o Supremo Tribunal Federal, a iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo não se presume nem comporta interpretação ampliativa, e as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas em numerus clausus no texto constitucional.”
Gabarito: Correto
Tais projetos de lei de iniciativa privativa podem ser objeto de emendas parlamentares?
Sim, desde que preenchidos alguns requisitos. Veja-se:
Admissão de emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. (ADI 1333, STF)
Isso é decorrente, inclusive, do art. 63, I, da CF-88.
Pode-se ter uma emenda parlamentar de projeto de lei que versa sobre o regime jurídico de uma determina carreira, diminuindo o tempo de promoção para servidores públicos?
Não, por aumentar despesa. Veja-se o STF:
A emenda parlamentar objeto da presente ação acarretou em inegável aumento de despesa previsto no projeto original encaminhado pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, violando, portanto, o art. 63, I, da Constituição Federal, dado que instituiu e estendeu gratificações, bem como reduziu o tempo originalmente previsto na lei entre as promoções, tornado-as mais frequentes. (ADI 6072, STF)
Ocorre que existem casos em que não se trata, propriamente, de regime jurídico de servidores públicos/organização do Estado – assim, como não são de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, não vai incidir a norma constitucional que disciplina a limitação de emendas parlamentares(ou seja, nesses casos, pode-se ter emenda parlamentar que crie despesa para a Administração Pública).
Por causa disso, o STF firmou o Tema de Repercussão Geral 917:
Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,”a”, “c” e “e”, da Constituição Federal).
Exemplo decidido recentemente pelo STF em que se aplicou tal tema:
“A Lei amapaense, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata de estruturação ou atribuição de órgãos, tampouco de regime jurídico de servidores, mas tão somente determina que seja pago o auxílio aluguel, pelo Poder Público, nas situações nela contempladas, em caráter emergencial e assistencial, aplicando-se com exatidão a Tese 917 da Repercussão Geral à norma em exame.” (STF, ADI 4727)
Obs: Sobre os projetos de lei que disponham sobre matéria tributária – relembrando o que já estudamos no material de Direito Tributário:
Segundo entendimento do STF(ADI 724), não existe mais previsão, como existia na CF/1969, de que a iniciativa legislativa para matéria tributária é do chefe do Executivo.
O art. 165 da CF/88 dá a iniciativa reservada apenas no que tange à matéria orçamentária(por exemplo: edição da lei orçamentária anual), distinguindo-se, portanto, da matéria tributária propiamente dita(como por exemplo concessão de benefício fiscal).
Em termos práticos: pode-se ter uma lei sobre, por exemplo, IPVA no âmbito estadual de iniciativa de um Deputado Estadual.
Temos, então, que inexiste competência reservada em matéria tributária ao Chefe do Executivo, por não ser equiparada a legislar sobre orçamento do Estado.
Obs: cuidado com a exceção: quando se tratar de matéria tributária dos territórios, o Presidente da República possui iniciativa legislativa privativa. Nesse sentido, a CF é expressa:
Art. 61. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II – disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
Trata-se, inclusive, esse tema de tese de repercussão geral no STF(682):
Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal (STF. Plenário. ARE 743.480/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 20.10.2013).
