Tema que vem sendo muito cobrada em diversas provas!
Na PGM-Sorocaba/SP:
Com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a respeito dos direitos fundamentais, responda de maneira fundamentada aos itens a seguir.
a) O que são litígios estruturais? Como resolvê-los?
a) É esperado que se conceitue processos estruturais como espécie de processos que têm por objeto uma situação persistente de desconformidade do funcionamento burocrático que causa ou perpetua a violação a direitos fundamentais, cuja solução geralmente envolve a correção ou reformulação de políticas públicas. O(a) candidato(a) deverá abordar, ainda, a inadequação dos meios processuais individuais para resolução desse tipo de controvérsia, ao passo em que a sua solução passa, necessariamente, pela constituição de um diálogo institucional. Quanto à solução de processos estruturais, o Judiciário deve decidir, numa primeira etapa, quanto à existência do descumprimento de compromissos constitucionais e, de modo geral, encaminhar a solução genérica para seu enfrentamento, definindo os objetivos a serem atendidos. Numa etapa seguinte, a Corte deve promover um diálogo institucional entre as autoridades aptas a atuar na solução do problema, para que possam construir conjuntamente a melhor solução e detalhar sua execução, à luz dos múltiplos interesses envolvidos.
Na DPE-RJ-2021-FGV:
No espaço permitido, disserte sobre o “processo estrutural”, bordando especialmente os seguintes pontos (e indicando exemplos concretos):
a) origem histórica e justificação;
b) desvantagens e riscos;
c) estabilidade (instabilidade) dos provimentos estruturais;
d) compatibilidade (ou não) com a ordem jurídica brasileira; e,
e) serventia (ou não) para a Defensoria Pública e a defesa dos/as necessitados/as.
Espelho:
A origem do processo estrutural está ligada ao ativismo da Suprema Corte americana durante a “Corte Warren” (1953 a 1969), período em que foi julgado o caso Brown v. Board of Education of Topeka. Depois de reconhecer a inconstitucionalidade da segregação racial nas escolas de Topeka, a Suprema Corte percebeu a dificuldade de implementar de modo amplo a decisão, em um quadro de grande complexidade. Deflagrou-se então o caso Brown II, no qual a Corte autorizou a elaboração de planos visando à eliminação gradual da prática segregacionista, a serem supervisionados pelos tribunais locais.
Depois, o modelo expandiu-se e foi usado pelo Judiciário norte-americano em outros casos.
Justificação
O processo estrutural destina-se ao tratamento de litígios complexos, multipolares e que exigem soluções de cunho prospectivo. Sequer as ações coletivas previstas em nosso ordenamento dão conta de litígios com tais contornos, fazendo-se necessário o desenvolvimento do processo estrutural, a bem da inafastabilidade substancial do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição).
Desvantagens e riscos
Sem prejuízo das vantagens do processo estrutural, a doutrina assinala também desvantagens, entre elas: o processo é extremamente trabalhoso e normalmente terá uma longa duração; depende muito do juiz da causa, que deve ter habilidades estranhas a sua formação; depende ainda de os envolvidos mostrarem propensão para o diálogo e para soluções consensuais, o que muitas vezes não ocorre na experiência brasileira. Os riscos estão imbricados.
Tratando-se de modelo que autoriza um grau acentuado de intervenção judicial, há o risco de extrapolamentos, em detrimento da separação de poderes. Dada a complexidade dos problemas, há também o risco de não se chegar a bons resultados, além naturalmente do risco da inefetividade.
Estabilidade (instabilidade) dos provimentos estruturais
É inevitável que se veja atenuado, no campo dos processos estruturais, o regime das estabilidades do processo civil ordinário. Afinal, o processo estrutural é dotado de grande plasticidade, lida com situações muito dinâmicas e se volta para o futuro. A atenuação de preclusões é imprescindível sobretudo na segunda fase do processo, destinada à implementação das providências necessárias ao alcance da(s) meta(s) estabelecida(s) na decisão estrutural (“decisão-núcleo”). Nessa segunda fase, têm lugar provimentos “em cascata” que não podem deixar de admitir revisão, sendo guiados pela lógica da “tentativa-erro-acerto”.
Compatibilidade (ou não) com a ordem jurídica brasileira
Não há uma previsão expressa para o processo estrutural na ordem jurídica brasileira e ele só pode desenvolver-se satisfatoriamente mediante a flexibilização de algumas normas processuais relevantes, como ocorre com o princípio da congruência e a autoridade da coisa julgada. Sem embargo, entende-se que a compatibilidade existe. Afinal, admite-se entre nós o controle judicial das políticas públicas e os direitos fundamentais exigem efetivação, por qualquer dos poderes. Ademais, vários aspectos e disposições do CPC de 2015 amparam os traços diferenciados do processo estrutural, como por exemplo: procedimento comum elástico, a ponto de admitir a incorporação de técnicas diferenciadas previstas nos procedimentos especiais (art. 327, § 2º); atipicidade das medidas executivas (art. 139, IV, art. 297 e art. 536, § 1º), das convenções processuais (art. 190), dos instrumentos de cooperação judiciária (art. 69) e dos meios de prova (art. 369); possibilidade de fracionamento da resolução do mérito da causa (art. 354, par. único, e art. 356); cognoscibilidade ampla de fatos e situações novas (art. 493 e art. 505, I). Não bastasse, a Lei no 12.529/2011 (defesa da concorrência) prevê mecanismos que podem ser transplantados para os processos estruturais, o mesmo podendo ocorrer com o regime de transição mencionado pelo art. 23 da LINDB (acrescentado pela Lei no 13.655/2018). Acrescente-se ainda que o STJ, no REsp 1.854.842/CE (rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgamento em 02/06/20), assim se pronunciou: “Na hipótese, conquanto não haja, no Brasil, a cultura e o arcabouço jurídico adequado para lidar corretamente com as ações que demandam providências estruturantes e concertadas, não se pode negar a tutela jurisdicional minimamente adequada ao litígio de natureza estrutural (…)”.
Serventia (ou não) para a Defensoria Pública e a defesa dos/as necessitados/as
Não há dúvida de que o processo estrutural pode e deve ser utilizado pela Defensoria Pública, sendo mais um instrumento que se oferece à instituição para a realização dos seus objetivos fundamentais. Saliente-se que, no Brasil – um dos países mais desiguais do mundo, com estruturas profundamente viciadas – usuárias e usuários da Defensoria são os que mais precisam de reformas estruturais profundas. É claro, porém, que não cabe à Defensoria banalizar a utilização do processo estrutural. Além disso, tal litigância há de ser construída, em regra, com a participação das comunidades interessadas.
Exemplos concretos
Nos dias atuais, muitos já são os exemplos de processos estruturais no Brasil. Alguns são conhecidos nacionalmente: casos Rio Doce e Brumadinho (desastres ambientais de grandes proporções), caso do déficit das vagas em creches no município de São Paulo, caso da ação civil pública do carvão na área de Criciúma (região degradada pela mineração), entre outros. Muitos são os exemplos, também, de demandas estruturais movidas pela Defensoria Pública. Exemplo notável, entre vários outros, é a ação civil pública elaborada pela Coordenadoria de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, em fevereiro de 2020, para tutelar o direito fundamental à educação de crianças e adolescentes matriculados/as em creches e escolas afetadas constantemente por operações policiais de grande magnitude.
No MPE-GO-2019:
Acerca do tema: “O ordenamento jurídico e os litígios estruturais”, discorra sobre os seguintes pontos:
a) Conceito, origem e características de litígio estrutural;
b) Dificuldades práticas do processo estrutural.
Espelho:
No primeiro item da questão, espera-se que o candidato apresente a origem, o conceito e as características do denominado litígio estrutural.
O conceito de decisão estruturante é o desenvolvido pela doutrina dos Estados Unidos a partir da década de 1960, especificamente no proposto por Owen Fiss e Abram Chayes.
São estruturantes as decisões judiciais nas quais, a partir de um litígio que transcende o interesse individual e privado e, portanto, é de interesse público, se busca a reestruturação de determinada organização social ou política pública, com o objetivo de concretizar direitos fundamentais ou interesses socialmente relevantes.
Assim, como se nota, as medidas estruturantes constituem um instituto de origem norte-americana, que surgiu de necessidades práticas experimentadas no controle judicial de políticas públicas e nos litígios de interesse público (public law litigation).
O caso paradigmático de litígio estrutural, nos Estados Unidos, é a dessegregação racial das escolas públicas, iniciada com o julgamento de Bown v. Board of Education.
Ações com o objetivo de mudar o funcionamento de instituições estatais complexas, como o sistema de saúde, o funcionamento de escolas e creches ou o sistema prisional também estão nessa categoria.
Acerca das características de um litígio estrutural, aponta a doutrina:
Primeiro, trata-se de um conflito de elevada complexidade, que envolve múltiplos polos de interesse, os quais se apresentam em oposições e alianças parciais.
Segundo, o litígio estrutural implica a implementação, pela via jurisdicional, de valores públicos reputados juridicamente relevantes, mas que não foram bem sucedidos espontaneamente, na sociedade.
Em terceiro lugar, o litígio estrutural se diferencia pela necessidade de reforma de uma instituição, pública ou privada, para permitir a promoção do valor público visado. Essa instituição pode ser a protagonista da violação do direito material litigioso ou pode obstaculizar a sua promoção.
Em resumo, litígios estruturais, são aqueles que envolvem conflitos multipolares, de elevada complexidade, cujo objetivo é promover valores públicos pela via jurisdicional, mediante transformação de uma instituição pública ou privada.
O segundo item da questão questiona o candidato acerca das dificuldades empíricas do processo estrutural, esperando-se que o candidato suscite as principais críticas em relação ao processo coletivo estrutural.
Do ponto de vista prático, as principais críticas em relação ao processo coletivo estrutural são de que ele viole a teoria da separação de poderes e atribui aos juízes competências que são executivas, as quais eles têm pouca aptidão para desempenhar.
Além disso, o processo recorrentemente não consegue cumprir o papel a que se propõe, dadas as limitações que lhe são inerentes.
Além das implicações políticas, alguns estudos lançaram dúvidas pertinentes sobre a eficácia dos esforços para se produzir mudança social por intermédio de processos judiciais.
Cobrado no TCE-GO-2024-FGV:
Um exemplo de processo estrutural colhido da jurisprudência é o julgamento no qual o Supremo Tribunal Federal reconheceu o estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário brasileiro.
Gabarito: Correto.
